LAS RETENCIONES A LAS EXPORTACIONES: UN MAL INSTRUMENTO DE POLITICA ECONOMICA.
No existe en la literatura especializada un impuesto que se aplique sobre las exportaciones, sencillamente porque nunca estuvo dentro de supuestos teóricos, penalizar las ventas externas de un país para dificultar los ingresos de divisas que sirven para promover el bienestar y desarrollo.
Autor: RAUL CUELLO - 02/04/2008
Resultaría un
ejercicio infructuoso buscar antecedentes de este tipo en cualesquiera de las
escuelas del pensamiento económico. Se pueden penalizar las importaciones
para defender la producción doméstica y se pueden crear estímulos para
incentivar las exportaciones, pero penalizar a estas jamás.
Sin embargo la sociedad argentina parece haberlas aceptado como un
instrumento de política económica y limitar su discusión a la magnitud de las
alícuotas con que se aplican. Con el fin de colocar el debate en sus justos
términos el propósito de estas líneas es precisamente, analizar cual es el
trasfondo teórico e instrumental, que ha dado lugar a la vigencia de este pseudo
impuesto.
Para comenzar debe reconocerse que las retenciones aparecen y se justifican
en el marco de una devaluación, que por su magnitud, “debe compensarse” de
alguna manera, con el fin de evitar el impacto que se produciría en la estructura
de precios de los alimentos1 con la consiguiente repercusión sobre la
distribución de los ingresos. Así ocurrió en 1967 y últimamente en 2001. La
diferencia en ambas ocasiones estuvo dada que en 1967 las retenciones se
implementaron durante un año corto período de tiempo porque a fines de 1969
1 En el caso particular de países que, como Argentina los producen y exportan. En un país industrial las
retenciones no pueden tener vigencia, ya que los efectos de la devaluación siempre producen efectos
expansivos sobre los ingresos y el empleo.
prácticamente carecían de significación.2 Esto implica reconocer que la
recaudación por vía de las retenciones no tuvieron como propósito constituirse
en un impuesto, sino el de evitar el mayor deterioro del salario real ya agraviado
por la devaluación que había llevado el tipo de cambio de $ 2,70 a $ 3,50 (pesos
ley 18188). Debiera agregarse que tampoco tuvieron el propósito de propender a
una más justa distribución de la renta. Fueron una “herramienta cambiaria”.
Aquella experiencia ratificó el carácter no tributario de la detracción producida en
la cotización de la divisa a que negociaba sus ventas el exportador. ¿Porque al
salir de la convertibilidad, esa medida excepcional se sostuvo por un plazo tan
largo como el que acaece desde fines de 2001 hasta el presente y que se
anuncia ha de ser prorrogado por lo menos durane cuatro años mas. Y no sólo
eso sino con alícuotas crecientes, hasta llegar a la resolución del 11 de marzo
de 2008 que establece retenciones móviles?
Nuevamente puede afirmarse que en una primera aproximación el propósito de
las autoridades nacionales fue el mismo que el evidenciado en 1967, esto es
“compensar” el efecto que sobre el salario real habría de tener sobre los bienes
alimenticios exportables la devaluación desde $ 1 a $ 3,70 entre fines de 2001 y
mediados de 2002, lo cual implicaba adicionalmente evitar que la devaluación
actuara como transmisora de la inflación.
Sin embargo, cuando transcurre el tiempo y se van absorbiendo los efectos de la
devaluación, las retenciones implican “no solo una detracción del tipo de
cambio” sino también sobre las variaciones de los precios internacionales, que
cuando son a la baja “aceleran” el impacto negativo en los ingresos de los
productores y cuando son a la suba, amortiguan las señales de precios externos
para asignar mas eficientemente los recursos productivos, alentando en las
autoridades el deseo de incentivar el uso de las retenciones como fuente de
2 J. C. de Pablo – LA ECONOMIA ARGENTINA en la Segunda Mitad del Siglo XX. Pags. 652/9. Ed.La Ley
Bs.As. 2005
ingresos presupuestarios. Este último efecto se potencia cuando el mercado
internacional asiste a un ciclo excepcional de demanda con claro impacto sobre
los precios. Y como se trata de un “impuesto que se recauda solo” surge un
claro sesgo para aumentar el gasto público.
Debe tenerse presente que las retenciones, si bien aparecen en 1967, fueron
consideradas como resultado de un planteo ideológico que parte del supuesto,
legítimo, que confiere a Argentina las características de un “país de estructura
productiva desequilibrada”, entendiéndose por tal la existencia de una industria
que carece de condiciones para competir internacionalmente “al mismo tipo de
cambio” al que puede hacerlo el agro.3 Para clarificar la idea puede pensarse en
la existencia de dos países, uno dotado de recursos naturales como los que
dispone nuestro país y otro con la misma base industrial con la que contamos.
Naturalmente las productividades relativas de uno y otro sector deberían estar
reflejadas en distintos tipos de cambio. Pero como se trata un país al que se le
podía conceptualizar como un modelo de dos Sectores4, surge el interrogante de
como operar al sistema con un solo tipo de cambio.
La respuesta se da con la introducción de “una cuña” en el tipo de cambio,
cambio único, “reteniendo” a los exportadores de productos del agro una parte
de la cotización de la divisa en el momento de negociar sus exportaciones. Pero
eso a veces no alcanzaba para favorecer a algunas ramas industriales y en
estos casos se le justificaba el complemento de “un reintegro” en “función del
valor agregado”.
3 El autor del mismo fue el Ing. Marcelo Diamand, el que lo expuso brillantemente en su libro “Doctrinas
Económicas, Desarrollo e Independencia” Ed. Paidos, 1973, Bs.As. en el que quedaron expuestas algunas de
mis ideas toda vez que integraba el nícleo profesional que Diamand integró en el CERA (Centro de Estudios
de la Realidad Argentina). En realidad constituíamos un grupo intelectual que adhería al Estructuralismo que
Se oponía a la corriente Monetarista. Desde entonces me opuse a las retenciones y me pronuncié por un
impuesto sobre “la tierra libre de mejoras”, con claros efectos incentivantes en el uso de la tierra.
4 En algún momento en la U.C.A conversé con el Dr. Javier Villanueva respecto de aumentar el modelo
bisectorial a otro trisectorial, al agregar al Estado
De tal modo se institucionaliza una estructura de cambios múltiples que habría
de dar y de hecho da lugar a prácticas de sobre y sub facturación en las
importaciones o exportaciones según sea el caso5. Queda así desvirtuado un
objetivo en apariencia aceptable, pero en los hechos idóneo para incentivar
prácticas de corrupción y evasión cambiaria e impositiva. Resulta fácil entender
que con una retención, por ejemplo del orden del 40%, quien embarque
mercaderias subestimando precios y/o cantidades, obtiene una ventaja en el
exterior del mismo orden, neto de todo impuesto nacional, lo cual trasciende el
marco de la competitividad en la economía.
Es de destacar que nunca, cuando se hacía el análisis del modelo, se
ponderaban los efectos presupuestarios de tales recaudaciones. En rigor de
verdad, me encontré entre quienes alertaron acerca de esta cuestión y de los
efectos que habrían de producir las retenciones en el mal funcionamiento de la
estructura de precios relativos y por ende a ineficiencias y pérdida de
productividad al distorsionar las relaciones marginales de sustitución y
transformación en las funciones de producción.6
En efecto, dado que el exportador “traslada hacia atrás” la reducción del tipo de
cambio, el productor resulta productor y vendedor de divisas “al tipo de cambio
de mercado menos la retención”. Pero cuando ese mismo productor compra los
insumos que en su mayor parte están dolarizados, los adquiere “al tipo de
cambio de mercado neto o aún con los costos adicionales cuando se trata de
bienes importados”.
Pero hay más para agregar en el planteo teórico de los efectos que producen las
retenciones en su agravio a la eficiencia productiva. Es el que se relaciona con
el hecho que las retenciones al estar ligadas a los montos de ventas, impactan
5 El caso paradigmático en el caso de reintegros lo constituye el otorgado a la exportación de oro que derivara
en un verdadero escándalo aduanero.
6 Este punto tuve oportunidad de discutirlo con el Dr. Raúl Prebish el que estuvo de acuerdo con las
asimetrías a que daba lugar este pseudos impuesto.
más por los productores eficientes que sobre los ineficientes en la misma
superficie de tierra. Habida cuenta que la función producción es tierra intensiva,
pronto se hacen presentes los costes crecientes, que pueden ser amortiguados
por una mayor inversión de bienes de capital, pero en todo caso la pendiente de
la curva de costes se ve complementada con la retención por unidad de
producto en términos marginales. Dicho de otro modo, paga más retenciones el
que produce más y mejor.
Cuando el agravio que produce el “exceso de gravamen” es reconocido por el
Estado, este apela a medidas que lejos de propender a mejorar el cuadro de
situación tiende a empeorarlo al discriminar según el tamaño de la explotación o
a otorgar subsidios al transporte según la lejanía del destino. Se trata de
medidas que alientan nuevamente la corrupción en base a criterios que
promedian intereses o pasan por alto que la teoría económica ya estableció
desde tiempos de David Ricardo, el valor de la tierra en relación a su distancia al
mercado.
¿Porqué a pesar de los efectos disruptores expuestos, las retenciones se
mantienen como si se tratara de un impuesto que no lo es, hasta formar su
recaudación un recurso del que el Estado no puede prescindir, no obstante que
se trata de uno originado en “una situación de emergencia” que hasta el
momento se mantiene?. Hay cuatro razones.
• La primera es que el Estado no puede prescindir de ellas con la actual
magnitud del Gasto Público, incapaz de ser financiado con los recursos
tradicionales y dar lugar además al superávit primario destinado a
cumplimentar las obligaciones que impone la Deuda Pública.
• La segunda porque el BCRA administra el tipo de cambio y lo mantiene
subvaluado, con lo cual crea “el colchon” necesario para transferir via
retenciones el excedente que surge de la cotización de las divisas, que si
reflejaran la tendencia del mercado habría seguido el peso el curso de la
revaluación frente al dólar como ocurrió con la mayoría de los países de
América Latina.
• La tercera porque le sirve para argumentar que los precios internos serían
superiores en ausencia de retenciones. Oculta que con el peso
sobrevaluado los precios domésticos serían iguales a los que ofrecieran
los productores mas los costos de comercialización. Y además que los
precios de los alimentos han aumentado en todo el mundo sin los efectos
inflacionarios que se le imputan en la economía argentina.
• La cuarta, porque está en la base “del modelo competitivo” un tipo de
cambio alto por las razones ya expuestas. Pero desconoce que ese tipo
alto y presuntamente competitivo no hemos podido volcar a nuestro favor
el intercambio con Brasil que siguió precisamente un curso distinto de
política económica.
Debe atenderse que además de las consideraciones teóricas expuestas, existe
un orden jurídico que dispone que las retenciones a las exportaciones no
puedan aplicarse fuera de las disposiciones constitucionales. En efecto, si bien
el Art. 4 de la Constitución Nacional hace referencia a los derechos de
exportación como fuente de ingresos para el Tesoro Nacional, su lectura debe
ser complementada con la del Art. 75 inc 1, toda vez que surge con toda claridad
que corresponde al Congreso legislar en materia aduanera, de modo que la
delegación de facultades que el Congreso hizo al P.E. para que este a través del
Código Aduanero “determine el alcance y nivel de los derechos de exportación”,
es violatorio de la Constitución Nacional, pues solo en el Congreso radica la
potestad para fijar tributos según lo establece el Art. 52 y como Cámara
iniciadora del proceso a la de Diputados allí se encuentran los representantes
del pueblo. Por ende, deben formar parte de la masa coparticipable, de modo
que no pueden ser dictadas por simples “Resoluciones Ministeriales” y menos
ser afectadas de manera no contemplada por el Presupuesto Nacional, al que de
hecho deja convertido en letra muerta.
La Democracia en nuestro país carece de los atributos que impone la
Constitución Nacional, toda vez que no es Representativa ni tampoco Federal7.
Al debatir sobre las retenciones en estos últimos días el país se dividió entre
quienes estaban a favor o en contra de la Resolución Ministerial del 11/3/08. La
mayoría de la ciudadanía pasó por alto, que la Democracia como sistema de
vida que es, garantiza el ejercicio de los derechos e impone las obligaciones
ciudadana por medio de la división de Poderes, tiene su origen y justificación
histórica, en la necesidad de proteger al pueblo de los “abusos del príncipe” y
además que la ciencia económica, tiene precisamente su origen en el estudio
del impacto sobre la sociedad tanto de los impuestos como de los gastos
públicos.8
A modo de síntesis, todo lo expuesto podría sintetizarse en los siguientes
puntos.
• Las retenciones no resisten ningún análisis propio de los tributos.
• Las retenciones no son un impuesto ya que carecen de bases legales.
• Las retenciones de ser mantenidas más allá de un corto plazo, producen
serios efectos distorsivos por su impacto sobre la estructura de precios
relativos, en el funcionamiento de la economía.
• Las retenciones se convierten en un vehículo idóneo para la fuga de
divisas y la evasión impositiva.
• Las retenciones carecen de los atributos asignables a los impuestos
tradicionales. Su ventaja mayor en relación a estos es que las retenciones
“se recaudan solas”
• Las retenciones jamás pueden “per se” contribuir a la distribución
progresiva de la renta, excepto que por ello se entienda asignar al gasto
7 Si objetiváramos al Federalismo y lo consideráramos como la verdadera raíz de nuestros valores culturales,
no habríamos subalternizado “el sistema rentístico nacional”.
8 William Petty es considerado por algunos autores por ser el verdadero fundador de la Teoría Económica en
lugar de Adam Smith. Su obra “TRATADO SOBRE IMPUESTOS Y CONTRIBUCIONES” publicada en
1662 implicó una verdadera bisagra en el tratamiento del sistema rentistico con principios teóricos y planteos
normativos a observar por los hombres de Estado.
público de una manera progresiva, pero si esto es así el mérito no sería
de las retenciones.
A modo de conclusión se podría ensayar cual podría ser el escenario económico
si el curso de la economía transitara a partir de ahora por: a) una tasa de
inflación sostenida a los valores actuales y que se acumulan a la acontecida
desde 2001, b) aumenten, por definición, los costos de producción del agro, c)
se mantengan o desciendan los precios internacionales y d) se mantenga el alto
crecimiento del gasto público. Ante tales condiciones, como ajustaría el sistema
económico? La respuesta es muy simple, lo haría por devaluación nominal del
tipo de cambio, toda vez que el Sector Público no podría prescindir de las
retenciones. En una circunstancia tal, pocos asignarían la responsabilidad de la
aceleración inflacionaria a este perverso modo de financiar el Presupuesto.
Todo lo expresado no debería llamar la atención respecto de la necesidad de
redefinir el “Sistema Rentístico Nacional” pivotado a partir de una reforma
tributaria a nivel nacional y provincial ambas articuladas en el marco de la Ley de
Coparticipación Federal que desde la Reforma Constitucional de 1994 nos
estamos debiendo. Naturalmente, tal reordenamiento fiscal debe tener como
trasfondo una cuantía y calidad del Gasto Público distinto y mejor que el actual,
que es también, fuertemente distorsionador del funcionamiento de la economía.
Los hombre de gobierno y quienes crean conocer de Finanzas Públicas,
debieran comenzar con modestia por reconocer que el equilibrio de la
macroeconomía no se consigue solo sumando y restando. Lo que es mejor,
tampoco al margen de la microeconomía, que es en última instancia la que le da
sustento a aquella.
