Huérfanos de Estado: ¿Condenados a quedar a la intemperie?
Peese a que el kirchnerismo hizo de la recuperación estatal una de sus banderas centrales, los cortes de luz, los saqueos, el estado de los trenes, la pobreza persistente y la inseguridad parecen revelar que la mayor disponibilidad de recursos de la última década no alcanzó para romper con la larga historia del desmantelamiento de lo público
Autor: DIANA FERNÁNDEZ IRUSTA - 22/12/2013
San Miguel de Tucumán, 11 de diciembre. Un grupo de vecinos, armas en mano, organiza una barricada. Hay caos, miedo y saqueos, la policía está autoacuartelada, y ellos quedaron librados a su suerte. Están decididos a disparar contra el primer sospechoso que aparezca.
Buenos Aires, 17 de diciembre. En una esquina, arden los restos de un contenedor de basura; varias personas baten palmas, golpean cacerolas. Las altas temperaturas no ceden y hace muchas horas que en el barrio no hay luz. Pero nadie aparece para dar alguna mínima respuesta.
La primera quincena de este agitado mes terminó de constatar lo que ya venían denunciando las tragedias ferroviarias, la decadencia educativa, los vastos sectores de población condenados a la marginalidad. Algo que también se anunciaba en "los colegios que no enseñan, hospitales que no curan, policías que no protegen, colectivos que nunca llegan y celulares que no funcionan", como escribió Martín Maldonado en La Voz del Interior. Calamidades diarias traducidas en una extraña paradoja: la de un Estado ineficiente -en muchos casos, decididamente ausente- emergiendo tras diez años de una gestión que hizo de la recuperación de lo estatal una de sus banderas centrales. "Tenemos que mejorar las neuronas del Estado", proclamó Néstor Kirchner en julio de 2008. ¿Cómo conectar aquellas palabras con la violenta anomia que se vivió en distintas zonas del país? ¿Acaso el kirchnerismo, de postularse como el fundador de una nueva etapa histórica, pasó a firmar un nuevo capítulo en la larga historia de desmantelamiento del Estado argentino?
Para Vicente Palermo, investigador del Conicet, la respuesta sería afirmativa: "La penuria del Estado argentino antecede al kirchnerismo; pero le cabe a este último arrastrarlo a una desarticulación más profunda".
En sintonía, el politólogo Aníbal Pérez-Liñán, profesor en la Universidad de Pittsburgh, comenta: "El kirchnerismo abrazó la defensa del Estado para distinguirse de un menemismo desprestigiado, pero pronto descubrió que el fortalecimiento del Estado requiere mucho más que una condena indignada al neoliberalismo. Requiere la creación de una base fiscal independiente de los precios internacionales de las materias primas, la formación de una burocracia autónoma y profesionalizada, y la construcción de un marco legal fuerte que regule el comportamiento de la sociedad, en particular el de las elites. Estos tres pilares del fortalecimiento del Estado conllevan una reducción del poder discrecional de la presidencia. Por eso los incentivos para avanzar han sido muy pocos: el gasto público permanece atado a los ciclos económicos, la burocracia estatal es incapaz de estimar cuántas personas pobres hay en la Argentina, y el Estado de Derecho es hoy tan frágil como lo era en el menemismo".
El 12 de este mes, cuando lo peor de los saqueos había pasado y el desquicio de los cortes de luz aún no se avizoraba, Leandro Despouy, presidente de la Auditoría General de la Nación (AGN), presentó un lapidario trabajo sobre el deterioro del sector energético. Además de señalar que la crisis se venía anunciando desde hace seis años, condenó los errores en la política de subsidios y la falta de control sobre un sector privado que privilegió la extracción por sobre la exploración. Una vez más, a poco de comenzar diciembre, alguien aludía al Estado ausente.
Sin embargo, durante la última década hubo recursos disponibles y abundante gasto público dirigido a transportes, energía y educación, entre otras áreas críticas. Incluso, investigadores como Fabián Repetto, director del programa de Protección Social de Cippec, consideran que no todo se hizo mal. "No adhiero a la idea de la nula eficiencia estatal -afirma-. Hay una enorme heterogeneidad de aspectos; yo no hablaría en términos de blanco y negro". Como ejemplo, rescata la capacidad técnica lograda por la Anses, más allá del uso político que se hizo de los recursos que administra. Pero aclara: "Lo que faltó en la década de los gobiernos kirchneristas es una visión sistémica y de conjunto, que aprovechara las fortalezas políticas y fiscales que se tuvieron durante estos años. Así, en un momento en que el crecimiento económico está dejando de tener las tasas que tuvo años atrás, emergen con mayor protagonismo problemas de gestión que ya estaban presentes, pero que quedaban más o menos ocultos gracias al crecimiento económico".
La archiconocida situación del Indec es un punto nodal. Porque, aun con las mejores intenciones, ¿cómo diagramar políticas públicas eficaces si no se cuenta con datos fidedignos? "En la administración pública nacional, la lealtad política se premia más que la honestidad profesional, y eso significa que es mejor no disentir con los jefes -sentencia Pérez-Liñán-. Los criterios técnicos no alcanzan para cuestionar a un comisario político. El resultado más trágico de este modelo de gestión vertical es el Indec".
Lo que queda es un Estado atrapado en el corto plazo, al que la ciudadanía demasiadas veces percibe como ciego, sordo y mudo. Así vienen las rejas en ventanas y puertas, la migración de la escuela pública a la privada, los generadores eléctricos comprados tras los cortes de luz a repetición. Un "sálvese quien pueda" cotidiano, estrictamente individual y renuente a pensar en términos de comunidad.
Mientras tanto, el proyecto de ley de responsabilidad estatal incendia la discusión política. Considerada por la oposición como una vía a la desigualdad jurídica, esta iniciativa (se debatirá en el Senado el año próximo) propone que la responsabilidad del Estado se rija por las normas del derecho administrativo de cada provincia y municipio, en lugar de hacerlo por el derecho civil. "Es un tema endiabladamente complicado -dice Palermo-. Por un lado, está la probable intención de amnistía para los funcionarios del actual gobierno. Los funcionarios públicos tienen una responsabilidad legal y en ningún caso debería admitirse una ley que los eximiera de ella. Por otro lado, está la responsabilidad del Estado; aunque ponerle límite no me parece mal, podría ser, mal definida la cuestión, peligrosísimo, ya que convertiría tanto a los funcionarios como al Estado en irresponsables, o no responsables, lo cual les otorgaría un poder despótico. Todo lo contrario de romper con la tradición de irresponsabilidad."
CRISIS CÍCLICAS
En 2009, convocado a un panel de la Comisión Bicameral de Conmemoración del Bicentenario, el historiador Luis Alberto Romero habló sobre el "vapuleado Estado argentino". En su ponencia citó la bella frase donde Émile Durkheim postula que el Estado es "el lugar donde la sociedad piensa sobre sí misma", y aseguró: "No hay proyecto posible si el Estado no recupera sus capacidades y su autonomía". Algo que parece difícil de lograr en un país donde ese espacio, además de terminar siempre asociado a la corrupción o la ineficacia, sufre el embate de cíclicas crisis.
Pérez-Liñán explica: "Como todos los países, la Argentina está sujeta al impacto de fuerzas económicas que se originan en el exterior: se elevan las tasas de interés en el mercado mundial, cambian los precios internacionales de la soja, se desarrolla una nueva tecnología para extraer hidrocarburos. La incapacidad del Estado para controlar estas fuerzas hace que la economía reciba un golpe cada tanto tiempo. Cuando estos golpes externos producen una gran crisis social, como en 1989 o en 2001, la población reclama un presidente fuerte que reconstruya el poder del Estado y resuelva la crisis. Los presidentes logran esto concentrando poder: gobernar por decreto les permite reorganizar el sistema de financiamiento público y redistribuir el costo de este financiamiento entre ganadores y perdedores de un nuevo «modelo». Para recuperar la legitimidad del sistema político, los gobiernos se embarcan en un fuerte gasto público, que eventualmente se muestra poco sostenible. Pero la concentración de poder fortalece a los ganadores y les permite impedir cuestionamientos. El modelo se sostiene más allá de su vida útil, y el Estado fracasa en anticipar el próximo desafío. Un cambio en el contexto externo expone su fragilidad, y la llegada de una crisis abre un nuevo ciclo."
La concentración de poder político impacta también en los Estados provinciales, presos hace décadas de una debilidad fiscal estructural. "Con presidentes fuertes hubo más centralización y crisis en las provincias argentinas -explica Lucas González, investigador del Conicet, la UCA y la Unsam-. Lo opuesto existió con presidentes débiles y gobernadores coordinados, que presionaron por más recursos nacionales. Esto conformó un sistema federal predatorio: el presidente debilita a los gobernadores para garantizar la «gobernabilidad» con altos costos fiscales y sociales en las provincias. Los gobernadores, cuando fueron fuertes y coordinaron frente a un presidente débil (Alfonsín después de 1987), saquearon las arcas nacionales reclamando la restitución de lo que les pertenecía. Con estos antecedentes, la distribución de recursos entre niveles oscila al ritmo de la distribución de poder político y la urgencia económica."
Cuando esa pulseada se actualizaba con las protestas policiales y la discusión sobre la responsabilidad que el Estado nacional descargaba en los Estados provinciales, el sociólogo Gerardo Aboy Carlés tuiteó, con la ironía que la red social reclama: "Todas las incompetencias de la Nación serán competencia de las provincias. Fin del comunicado".
Con otro tono, González comenta: "La mayoría de los gobernadores tiene escasos recursos provinciales para financiar las funciones de las que son responsables, entre ellas la seguridad, gran parte de los servicios de salud y la educación primaria y secundaria. A ello se suma que la mayoría de las provincias gastó históricamente cerca de la mitad de su presupuesto en personal; no sólo salarios de burócratas provinciales, sino personal de salud, educación y fuerzas de seguridad (un tercio de los empleados públicos provinciales)".
Todo esto, frente a un poderoso gobierno central: "Desde la descentralización de funciones sin recursos a las provincias y la quita del 15% de la coparticipación para financiar la Anses en los años 90 (que hoy representa más de 60.000 millones de pesos anuales) -enumera González- hasta la creación de impuestos que se coparticipan sólo parcialmente (30% del impuesto al cheque y de las retenciones a las exportaciones), o el uso de fuentes de financiamiento de las que no cuentan las provincias (adelantos transitorios del Banco Central y fondos de la Anses)."
Carlos Strasser, uno de los mayores teóricos de la democracia en América latina, advierte que la declinación estatal ha significado también la descomposición de una cultura. Tras recordar "la antigua atención y eficacia de la administración pública y lo que supieron ser la escuela, los hospitales y la policía, objetos por tanto tiempo de nuestra confianza y orgullo nacional", afirma: "Hemos dado paso sin tregua a los peores ejemplos y a la falta o pérdida de autoridad en casi todos los planos, al individualismo estrechamente egoísta, a la indisciplina social, los comportamientos prepotentes y agresivos, la falta de respeto a verdaderos símbolos y el desapego a las reglas y las viejas costumbres buenas, pasado a la práctica regular de codazos, avivadas, al triunfo abrumador de lo liviano, lo pasatista, lo grosero, hasta de la estupidez y la obscenidad sin vueltas, la desvergüenza y el desparpajo absolutos, la impunidad asegurada. Con todo este telón de fondo podemos esperar que a diario suceda «cualquier cosa». Agréguese a todo ello el oportunismo, la insensatez y la mezquindad o la bajeza políticas, el narcisismo o la alienación de los más encumbrados. Y tendremos lo que tuvimos a principios de este mes. Si usted le acerca un fósforo a la pólvora regada de punta a punta ya sabe lo que puede ocurrir".
ENTRE LA EXCUSA DE LA URGENCIA Y LA ROTACIÓN DE FUNCIONARIOS
los argentinos tenemos una intensa preocupación por la construcción de poder -reflexiona el politólogo Lucas González-. Eso es importante a la luz de nuestra historia. Pero también debería ser más amplia y extendida la preocupación por mejores servicios sociales y mejor Estado. Al fin y al cabo, nuestra calidad de vida depende de ello."
Especialista en federalismo, González se pregunta por qué, a diferencia de la Argentina, Brasil logró centralizar y mejorar sus servicios, en el marco de una mayor coordinación federal de las prestaciones y sin grandes desequilibrios fiscales. "La clave estuvo en la concentración de poder de los presidentes y en la severidad de las crisis fiscales -comenta-. En la Argentina, las crisis económicas generaron la necesidad (y la excusa) de la urgencia. La discusión de mejores políticas sociales y más equilibrio fiscal no depende de burócratas o técnicos iluminados, sino más bien de que haya más necesidad de negociación y menos presiones fiscales en contextos de urgencia."
Por su parte, Fabián Repetto, director del programa de Protección Social de Cippec, afirma: "Existen cinco dimensiones de un menú más amplio donde el Estado argentino tiene un camino por recorrer, no sólo a nivel del Estado nacional sino también a nivel provincial y municipal". La primera de estas dimensiones es la función de planificación, que permite evitar políticas quizá buenas en el corto plazo, pero poco sostenibles en un tiempo más prolongado. "Un ejemplo puede ser la bienvenida ampliación de la cobertura jubilatoria -indica Repetto-: al no considerarse con cuidado el cambio demográfico y el comportamiento del mercado laboral, se creó un problema para el mediano y largo plazo." El segundo eje, la coordinación de políticas, implica articular las distintas áreas (social, seguridad, etcétera) y fortalecer la Jefatura de Gabinete: "Hasta el presente nunca respondió al papel que le asigna la Constitución del 94", aclara el investigador.
El tercer punto, la puesta a punto de un sistema de evaluación, permitiría monitorear los resultados de la inversión pública. "En Chile, México, Brasil o Colombia la evaluación de políticas define intervenciones -describe Repetto-. Si no, las intervenciones se realizan a gusto del funcionario de turno."
El cuarto eje, la capacidad de implementación, tiene que ver con los ministerios sectoriales y su real posibilidad de traducir decisiones en acciones: "Sin capacidad regulatoria o de control, aparece una gran lejanía entre los diseños de las políticas públicas y sus resultados concretos", explica Repetto antes de mencionar el quinto aspecto: la formación de una burocracia estatal profesionalizada. "Un importante antecedente en democracia lo constituye el cuerpo de administradores gubernamentales creado por el gobierno de Alfonsín -destaca Repetto-. Fue un cuerpo importante, de unos 300 funcionarios. Menem lo clausuró y gran parte de ellos se retiró; hoy es muy débil. Y no hay Estado que se pueda dar políticas de calidad y de largo plazo si los funcionarios cambian con cada cambio de ministro, ni siquiera hablamos de cambio de gobierno.".
